Управленческий гений Екатерины II Великой. Уроки истории для русских менеджеров. 3 часть.

   Виденье будущего

   А что же Екатерина? Чем отличался ее подход? Как ей удалось взрастить целую плеяду гениев? Чем она их воодушевила? Как она ими управляла? Все вы знаете, что великих управленцев отличает умение работать с виденьем желаемого будущего. Этим отличался Александр Васильевич Суворов, рисовавший своим подчиненным яркие детализированные картины победного финала будущих сражений. Этим же отличалась и Екатерина, только масштаб был другой. У Суворова речь шла об образе невероятно эффективной всесокрушающей армии, образе, который он так ярко и красочно описал в своей «Науке побеждать», и, который ему действительно удалось воплотить в жизнь.

  Такой «Наукой побеждать» для Екатерины стал ее «Наказ». Помните у Пушкина «Наказ писала…». Так вот этот самый Наказ как раз и был для Екатерины идеальным образом  того государства, которое она хотела построить. Никто из предшествующих руководителей страны, ни из последующих над своим виденьем будущего не работал так усердно как Екатерина. Над своим Наказом она работала ежедневно в течение 3-х лет, обычно по утрам в течение 2-3-х часов, но иногда, когда не было срочных государственных дел, она просиживала за этим документом до 15 часов в сутки.

   Наказ представлял из себя своего рода свод базовых принципов правового устройства государства. В нем подробно описывалось для чего нужны законы и как они будут воздействовать на общество. Последовательно рассматривались вопросы уголовного и гражданского права, судопроизводства, разрешения финансовых споров, административного управления и функционирования полиции. Екатерина не ограничилась изложением философских принципов, но затронула в своем труде сложные вопросы юридической техники.

   Основная идея Наказа, как об этом говорила сама Екатерина, заключалась в том, что все люди – братья. Императрица также называла свою работу «Исповедью здравого смысла». Екатерина основывалась на самых передовых идеях в области права того времени. У Монтескье она взяла «естественное право», в том смысле, что правовое устройство государства должно соответствовать географическим, историческим и культурным особенностям народа, а также принцип разделения судебной и исполнительной власти. В духе Монтескье она формировала и само виденье своего будущего государства, как прирастающего экономически важными территориями и укрепляющего год от года свою силу и мощь.

   Интересно отметить, что свою законотворческую работу Екатерина производит в тесном взаимодействии со своим русским окружением: Орловыми, Бибиковым, Паниным, Сумароковым и другими. Это общение не всегда приятно, целые главы и разделы Наказа приходиться вымарывать. Тем не менее, работа движется, содержание Наказа адаптируется к местной среде, и отчасти прямо из нее вырастает. Многие положения из Наказа Екатерина иллюстрирует примерами из русской истории, которую очень тщательно изучала в молодости. Тем не менее, нельзя сказать, что она во всем уступает, нет на некоторых принципах, например, таких  как отмена пыток и «презумпция невиновности» Екатерина стоит твердо.

   При работе над Наказом она ведет активную переписку и со своими зарубежными корреспондентами: Вольтером, Дидро, Д’Аламбером, Королем Прусским Фридрихом и Австрийским императором Иосифом. Приглашает в Россию аббата Чезаре Беккариа Бонесано, автора знаменитого трактата «О преступлениях и наказаниях», именно на его трудах она обосновывает идеи необходимости гумманизации всего правового процесса.

   Екатерина настаивает в своем на Наказе на отмене крепостного права, приводя, довольно убедительную аргументацию устройства земельных отношений в других странах, но встречает настолько яростное сопротивление со стороны всех слоев общества (кроме самих крестьян), что вынуждена уступить. Решение крестьянского вопроса в России приходиться отложить еще на 100 лет. Можно отнестись к этой уступке Екатерины по разному, возможно, ближе к концу своего царствования, когда она довольно прочно утвердилась на троне, она, скорее всего, и сумела бы довести решение этого вопроса до логического конца, но не решилась, а может быть уже не хватало сил. Грянула Великая Французская революция, возможно, и Екатерина опасалась лишний разбудоражить общество. Что же касается времени работы над Наказом (1765-1770 годы), ее положение при дворе еще очень не прочно, вспомните, ведь это была эпоха дворцовых переворотов.

  Работа над «Виденьем будущего страны» давалась Екатерине не так легко. Ее несколько идеализированные представления, базирующиеся на работах Монтексье и Беккария, а также французcких просветителей, столкнулись с суровой реальностью российской жизни, но императрица не сдалась. Наказ пишется в постоянном взаимодействии как с ее ближайшим русским окружением, так и с теми же просветителями и с Беккарием. Кроме того, Екатерина обращается к практикам – своим венценосным коллегам, известно, что идеи Монтексье пытались развивать также прусский король Фридрих (все тот же «Старый Фриц») и император Австрии Иосиф II.

     Основа успеха в любом деле – это четкое ясное виденье того, что ты хочешь достичь. Чем серьезнее и масштабнее дело, тем лучше и детальнее это виденье должно быть проработано. При этом нужно четко понимать, что люди примут  только такое виденье, в формировании которого они сами участвовали. Виденье должно быть привлекательно и побуждать в человеке лучшие чувства.

   В июле 1867 г. Екатерина созывает так называемую Большую Уложенную Комиссию. Со всех уголков империи в Москву съезжаются представители всех сословий, кроме крепостных крестьян, которыми владели помещики. Эти представители везут с собой наказы избирателей (жалобы, прошения по самым различным вопросам). Цель Уложенной комиссии – выработать общий свод законов Российской империи – Новое Уложение. Наказ Екатерины не был проектом Уложения, выработать этот проект и довести его готовой формы как раз и предстояло депутатам комиссии. Сам же Наказ выполнял роль инструмента трансляции виденья руководителя. Его распечатали и раздали всем членам Комиссии. Также наказ зачитывался в начале заседаний.

   Работа над новым Уложением двигалась очень трудно и тяжело. Депутаты не обладали достаточной правовой и организационной культурой для выполнения этой грандиозной задачи. Через год Комиссия только вошла в курс дела, и тут в декабре 1768 г грянула 1-я Турецкая война. Половина депутатов пошла на фронт. Война затянулась. Комиссию сначала отложили, а потом и вовсе закрыли. В 1773 г. грянул Пугачевский бунт, Екатерина еще раз убедилась в правильности своих мыслей, о том, что стране нужны кардинальные преобразования, вследствие плохой управляемости повсюду царит произвол и злоупотребления, необходимо срочно наводить порядок. Императрица принимается за это дело сама.

 Формально можно считать работу Комиссии неудачной. Итоговый документ ради которого она собиралась, так и не был выработан. Тем не менее, лично я считаю, что своей основной цели – как то изменение нравственной и правовой культуры страны в лучшую сторону, она во многом достигла. Нет, не единомоментно, самое главное был запущен процесс этих изменений. Ведь не так сложно составить свод законов и заставить людей его одобрить. Гораздо труднее воспитать в сердцах людей любовь к этим законам и желание их исполнять. Например, легендарный спартанский законодатель Ликург специально запретил записывать свои законы, которые должны были передаваться устно из уст в уста, развиваясь вместе с развитием общества. Законы Екатерины несли во-первых воспитательную роль, а  во-вторых уже административную. Ее Наказ начинался так: «Господи, Боже мой! Вонми ми и вразуми мя, да сотворю суд людем твоим по закону святому твоему судити в правду. 1: «Закон христианский учит нас взаимно делати друг другу добро, сколько возможно…».

   Все депутаты, а это была самая активная часть общества, были ознакомлены с содержанием этого документа. На своих заседаниях они много спорили при его обсуждении. Позже, когда они вернуться на место своего постоянного проживания, они снова вернуться к законотворческой деятельности – но уже на местах и будут работе в духе Екатерининского Наказа.

Порядок

   Когда Екатерина приступила к управлению государством, в административной сфере был жуткий бардак: в Петербурге не хватало хлеба, цены на него выросли вдвое. Жалованье армии задерживалось на несколько месяцев, на все вопросы, адресованные императрицей к Сенату, сенаторы отвечали: «Нет средств». Все это, однако, не смущает Екатерину, и она с деловитостью домашней хозяйки принимается за наведение порядка, ей очень пригодились в это время знания, которые она почерпнула в передовой литературе и в разговорах с российскими чиновниками разных уровней еще до восхождения на престол.

 Ее первые меры, просты и точны: уничтожение всех монополий на что бы то ни было. Все таможни взяты в казенное управление. Учреждается комиссия по коммерции, которая учреждает единую тарификацию на все товары. Екатерина отменяет постройку новых кораблей (не навсегда понятно), ведь деньги очень нужны сейчас. Снижает налог на соль. Хлеб и соль падают в цене, армии выплачивается жалование. Народ успокаивается.

   Тем не менее, составить внятную картину того, что происходит в ее необъятной империи Екатерина не может. Ее многочисленные поездки по европейской части России несколько улучшают ситуацию. Она лучше понимает, что происходит в Твери, Туле и Киеве, некоторые вопросы решает тут же на месте или дает указание дать делу ход, но понимает, что для эффективного управления страной  нужна система. А как же эту систему выстроить, когда не совсем разбираешься в том, что есть, в том, что ты имеешь.

 И, вот, она приступает к долгосрочному управленческому проекту. Сначала формируется виденье правового и административного устройства государства (Наказ). Потом созывается Большая Уложенная Комиссия. Необходимо отметить, что эта комиссия для Екатерины являлась не только инструментом выработки нового свода законов, но также инструментом тотальной организационной диагностики.

   По счету профессора Латкина, Уложенная комиссия состояла из 564 депутатов, из которых 28 были от правительства, 161 от дворян, 208 от горожан, 54 от казаков, 79 от крестьян и 34 иноверца. Представителями дворян были, по преимуществу, военные (109 человек), горожан — купцы (173 человека), а затем мещане, секретари магистратов, духовных правлений и пр.; малорусские города присылали сотников, даже казаков, полковых писарей и пр. Сельское население и казаки присылали депутатов из своей среды; депутаты иноверцы (самоеды, башкиры, черемисы и пр.), большей частью, не знали русского языка, и им было разрешено выбрать в помощь особых «опекунов», знающих русский язык.

   Избиратели должны были заявить через депутатов о своих «нуждах и недостатках»; поэтому депутат снабжался особым наказом, на составление которого, по обряду выборов, полагался довольно короткий срок — три дня. Составление наказа велось под руководством выборного представителя сословия. Издаваемые в «Сборнике Императорского Исторического Общества» наказы показывают, что население, большей частью, отнеслось очень серьезно к своим задачам, и наказы, поэтому, являются важным материалом не только для изображения «нужд, желаний и стремлений в эпоху Екатерининской комиссии», но также и для истории русского государственного строя в XVIII веке.

   Депутаты привозили иногда по несколько наказов. Так, депутат Архангелогородской провинции Чупров привёз 195 наказов, а два депутата от 2-х других провинций Архангелогородской губернии привезли 841 наказ. Вообще число наказов значительно превышает численность депутатов. На 161 дворянского депутата имеется 165 наказов, на 208 городских — 210, на 167 крестьянских, считая казаков и иноверцев — 1066 наказов. Выборы и составление наказов, по большей части, происходили свободно, без видимого давления администрации (Брикнер, 2010).

   Таким образом, в ведении Екатерины оказался огромный материал относительно того, что происходит в пределах ее необъятной империи. Екатерина поняла суть основных противоречий между сословиями и основное проблемное поле, которое в основном сводилась регулированию земельного права (которое было крайне запутано), регулированию торговой сферы и налогообложения, очень запутанными и противоречивыми также были вопросы статуса разных сословий и их прав, особенно это касалось периферии: Финляндия, Малороссия, казаки, коренные народы Севера и Сибири.

       «Правде и смерти надо честно смотреть в глаза». А.В. Суворов. Чем яснее детализированное будет твое понимание текущей ситуации со всей ее проблематикой, тем больше у тебя будет шансов со всем этим справиться.

   «Вообще в наказах, насколько содержание их сделалось известным, было множество жалоб, требований и просьб. Из них можно было усмотреть, какие недостатки были в администрации, каков был антагонизм разными сословиями, в какой степени все классы общества нуждались в обеспечении своих прав, в защите против насилия приказных людей, офицеров и пр. В весьма многих наказах обнаруживается стремление к некоторой независимости от органов центральной власти, к самоуправлению. Почти все сословия требовали учреждения постоянных собраний, которые состояли бы из депутатов и занимались бы решением менее важных судебных вопросов и делами местной администрации. (Брикнер, 2010,с.537-538)

   Екатерина, имела возможность, встретиться со своим проблемным полем лицом у лицу. А это очень важно. Помните Суворовское: «Правде и смерти нужно честно смотреть в лицо». Многие вельможи ее предостерегали. Не буди, мол, матушка лиха, ведь люди, если люди организованно заявят, о том, что хотят, оставлять это как есть, будет уже нельзя. Предостерегал, например, Румянцев, что малороссы опять захотят гетманства. Екатерина, однако, не вняла предостережениям и смело ринулась в бой. Картина недостатков в управлении страной ей вскоре стала совершена ясна, равным образом как и степень готовности общества к тем или иным изменениям.

   Позже, Екатерина, в своих записках писала о том, что, если бы не война, а потом не пугачевский бунт, она довела бы до конца работу Уложенной комиссии и в России появился бы новый, адекватный времени и ситуации свод законов – Новое Уложение. Однако, после бунта Пугачева, меры для наведения порядка в вопросах местного управления и самоуправления нужно было принимать немедленно, и Екатерина сама принимается за губернскую реформу.

   Ко времени принятия данного законодательного акта ситуация в стране была следующая: страна обладала огромными территориями, в которых ощущался явный недостаток административного ресурса, да и сам порядок распределения этого ресурса был весьма размытым. Власть в губерниях была централизованной и смешанной, отсутствовали принципы разделения судебной и исполнительной власти.

   Важно отметить, что законодательный акт «Учреждение для управления губернии», обнародованный 7 ноября 1775 года, Екатерина в основном составила сама, опираясь на материалы, полученные из наказов Уложенной комиссии. Суть реформы сводилась к более дифференцированному территориальному делению на управляемые местным административным аппаратом области – губернии. До Губернской реформы Екатерины этих областей было примерно 20, после – 50. Основным критерием для выделения губернии в самостоятельную административную единицу - была численность проживающих на ней людей от 300 до 400 тыс. чел. Губернаторы назначались сенатом и были ему подотчетны, в том числе финансово, финансовые отчеты губерний проверяла счетная комиссия Сената. Несколько губерний объединялись под властью генерал-губернаторов, которых Екатерина назначала лично. Генерал-губернатор имел достаточно широкие полномочия, ему подчинялись все находящиеся на подконтрольной ему территории войска. Законотворчеством на уровне губернии занималось дворянское собрание, которое выбирало губернского предводителя дворянства.

   Чтобы улучшить управляемость, разбейте вверенное вам имущество на очевидные стандартизованные единицы, и наделите их возможностью самоуправления. Соблюдите баланс централизованной власти и самоуправления.

   Губернии делились на более мелкие административные единицы – уезды, с населением 20-30 тыс. человек. После реформы многие поселки и крупные села приобрели статус уездного города. Всё управление в уездах было отдано дворянам. Дворяне на 3 года избирали капитан - исправника (главу уезда) и заседателей Нижнего земского суда. Капитан-исправник и Нижний земский суд являлись главными органами власти в уезде.

   Согласно «Жалованной грамоты городам», изданной Екатериной 21 апреля 1785 году статус отдельной административной единицы получил и город, который делился на части в 200 - 700 домов во главе с частным приставом и на кварталы по 50 - 100 домов во главе с квартальным надзирателем. Первичным органом городского самоуправления стало городское собрание, члены которого избирались из всех городских сословий. Городское собрание избирало городского голову, старост, судей в совестный суд, бурмистров и ратманов в магистрат и ряд других исполнительных лиц. Раз в 3 года городское собрание избирало Городскую Думу, являющуюся распорядительным органом в городе, которая, в свою очередь, выбирала постоянно действующий орган исполнительной власти в городе – Шестигласную Думу (от всех основных шести сословий в городе):

   Особого интереса заслуживает такое нововведение  Екатерины как Совестный суд. 

   Совестный Суд состоял из председателя и шести других членов, избиравшихся от сословия дворян, городских обывателей и крестьян по два человека. Он рассматривал дела о преступлениях, совершенных по невежеству, безумными, малолетними, о колдовстве, чародействе, знахарстве и ворожбе, жалобы на незаконное содержание в тюрьме, а также
рассматривал гражданские дела, которые переносились в него по соглашению сторон. Совестный суд должен был с одной стороны разгрузить Верхние и Нижние земские суды, а с другой способствовать нравственному просвещению народа. Это, безусловно, очень нужное и полезное начинание Екатерины однако не принесло должного результата, поскольку слабо была проработана процедура принуждения к ответственности со стороны провинившееся стороны.

   В губернских учреждениях Екатерина впервые сделала попытку опять свести сословия для совместной дружной деятельности. В приказе общественного призрения и совестных нижних земских судах действовали заседатели, выбранные тремя свободными сословиями: дворянством, городским населением и классом вольных сельских обывателей. Правда, оба эти учреждения, как мы видели, заняли второстепенное место в строе местного управления, но они важны как первый проблеск мысли восстановить совместную [после Земских соборов] деятельность сословий, и это составляет одну из лучших черт губернских учреждений Екатерины. Екатерина также отделила судебные органы власти от исполнительных. Все сословия,  кроме крепостных, должны были принимать участие в местном управлении. Каждое сословие получало свой суд.

   В целом, можно говорить о том, что главная цель реформы, а именно повышение управляемости и снижение напряженности в отношениях между основными сословиями были достигнуты. Екатерине удалось соблюсти определенный баланс между интересами разных сторон, а также между самоуправлением и централизацией. Результатом реформы стало уменьшение бунтов и волнений среди крестьян. Вплоть до самой смерти Императрицы в 1796 г. крупных волнений не было. Уменьшилось количество злоупотреблений властью, и возросла собираемость в бюджет. Однако за все эти преимущества пришлось заплатить значительным увеличением административного аппарата.  

   Следующим важным шагом в наведении порядка в стране явилось Генеральное межевание. Все дело в том, что ко времени правления Екатерины, в области земельного права ситуация была просто ужасной. В отдельных случаях допускалось общее владение, через полостное владение, формальное владение не совпадало с реальным и  т.д. Значительную часть жалоб, привезенных кандидатами  в своих наказах, составляли именно вопросы земельной собственности. Попытку навести порядок в этом вопросе пытался осуществить Петр I, но его известный волюнтаризм проявился и здесь, пока земли репрессированных, передавались новым владельцам, порядок невозможно было навести в принципе. Императрица берется за дело кардинально и основательно: земли осужденных передаются их наследникам, право собственности сомнению не подлежит. Но как же быть с многочисленными жалобами и спорными вопросами?

   Как всегда в основу кладется здравый смысл. Екатерина опирается на то, что есть. То есть за основу берутся не некие легендарные основания, а реальные факты, кто именно сейчас владеет и распоряжается землей. Далее всячески приветствуются полюбовные решения по договоренности. Если договориться не удается, есть возможность обратиться в суд, но если рассмотрение дела покажет, что ты не прав, будь готов заплатить неустойку и немалую. Для убедительности землемеров сопровождает вооруженная команда, по совместительству они также выполняют роль судебных приставов.

   В 1765 г. Екатерина II подписывает указ об учреждении Комиссии в составе сенаторов П. И.Панина, А. П. Мельгунова, президента Вотчинной коллегии М. К. Лунина, генерал-квартирмейстера А.А. Вяземского. По итогам работы данной комиссии 19 сентября 1765 г. издается «Высочайший манифест о генеральном размежевании земель во всей Империи». Для работы создается специальная Вотчинная коллегия. Все прежние межевые учреждения прекращают свою работу. Для ускорения прохождения дел Вотчинная коллегия делиться на четыре департамента, каждый из которых самостоятельно разбирает дела. В компетенцию каждого из департаментов было включатся строго определенное число городов.

   Комиссия разрабатывает «Генеральные правила, данные Межевой комиссии для сочинения по оным Межевой инструкции», которые устанавливают цель генерального межевания– «утвердить спокойствие, права и надежность каждого владельца в его имении».  Правила предписывали «все земли межевать не к именам владельцев, но к именам сел и деревень, а пустоши к их собственным названиям»; при этом каждому владельцу совокупности селений и пустошей предоставлено было не отмежевывать каждое селение порознь, а обводить все свое владение общей межой.

   Девиз генерального межевания гласил: «Каждый при своем». Отныне межевание земель проводилось на основе действительных границ владений. В обязанности землемеров входило только утверждение бесспорных границ и съемка межуемых земель на планах. При спорах о границах владений землемеры должны были снимать на планы спорные отводы и передавать спорное дело на рассмотрение специально созданных межевых судебных органов, где вопрос решался на основе имеющихся документов. Всячески поощрялось полюбовное разрешение споров между владельцами земель. В этих случаях помещики сохраняли за собой примерные земли. При обнаружении незаконного владения земля изымалась из собственности «злонамеренных» владельцев.

   В целом Генеральное межевание длилось почти 100 лет (1766 – 1861 гг.). Оно было проведено в 32 губерниях на общей площади 300,75 млн. га. За период 1766 - 1796 гг., то есть до конца царствования императрицы Екатерины II, генеральное межевание обошлось в 5.400.000 рублей, из которых 2.500.000 рублей было покрыто за счет взимаемых с землевладельцев пошлин, а остальные 2.900.000 рублей погашены казной.

   Кроме этих 2-х грандиозных по своему масштабу преобразований, реально отвечавшим нуждам страны, Екатерина провела целую массу других реформ. За время ее правления было издано более 170 указов и др. административных документов упорядочивающих жизнь народа и деятельность управляющих органов на основе  здравого смысла и передовых знаний того времени. Сюда можно отнести также реформу сената, секуляризацию земельных владений церкви, полицейскую, образовательную и финансовую реформу, уничтожение монополий и основание для  свободного предпринимательства.